Будущее Восточного партнерства: подходы и рекомендации
- EESF
- 13 нояб.
- 6 мин. чтения
1. Новые вызовы, старые решения
В 2020-х годах наблюдается быстрое разрушение глобальной архитектуры безопасности, которое несет в себе серьезные угрозы для ЕС. К таковым относятся агрессия России против Украины, ослабление партнерства между США и ЕС, а также конфликты на Ближнем Востоке и в Юго-Восточной Азии, которые нарушают экономическую безопасность ЕС.
При этом если говорить о военной угрозе, то ее основным источником для ЕС традиционно являются восточные соседи, в первую очередь, Россия, отношения с которой в очередной раз обострились в начале XXI века.
На фоне этого обострения наблюдается разительное несоответствие между критической важностью восточных соседей ЕС (Восточная Европа, Закавказье, Средняя Азия) и степенью совершенства внешней политики ЕС в этом направлении.
До сравнительно недавнего времени основными инструментами ЕС в этой области были Восточное партнерство (ВП), запущенное в 2009 году, и «Партнерство для модернизации» с Россией, созданное в 2010 году для содействия экономическому и технологическому сотрудничеству. Однако уже через несколько лет обе инициативы утратили свою эффективность. Сотрудничество с Россией закончилось провалом в 2014 году из-за все более агрессивной внешней политики Кремля. Восточное партнерство находится в подвешенном состоянии, и ему нет замены.
То же самое относится и к внешней политике ведущих стран-членов ЕС по отношению к своим восточным соседям. В 2022 году Германия — единственная страна-член ЕС, которая исторически проводила последовательную «Восточную политику», — признала, что ее принципы (сосредоточение внимания на России и стремление к сближению через укрепление экономических связей), а также способ ее реализации (энергетическое сотрудничество с Россией и появление мощного пророссийского лобби в немецких политических элитах) представляют собой катастрофическую главу в истории немецкой внешней политики[1].
В отсутствие нового подхода ЕС сосредоточился на двух практических областях внешней политики — поддержке Украины и сдерживании России. В настоящее время эти два вопроса доминируют как в процессах принятия решений, так и в дискуссиях экспертов. Среди недавних публикаций по этой теме можно отметить, например, «Российский вызов: польско-германский экспертный доклад о новой политике в отношении России» (OSW, 2024)[2] и «Новое сдерживание. Западная стратегия в отношении оси Москва-Пекин» (CASE, 2025)[3] . В целом, ЕС уделяет основное внимание вопросу «Как мы можем поддержать Украину и остановить Россию?», а не изучению таких тем, как долгосрочные стратегические интересы ЕС в Восточной Европе, Закавказье и Центральной Азии или, например, будущее взаимодействие с Россией.
Важным исключением в этом отношении является политика взаимосвязанности (connectivity policy) ЕС, которая концентрируется на формировании устойчивых инфраструктурных и торговых связей между ЕС и соседними регионами в рамках общей стратегии ЕС под названием Global Gateway (Глобальный портал ЕС).
Ранее обеспечение взаимосвязанности с соседними регионами являлось одним из приоритетов Восточного партнерства, сейчас же это направление продолжает реализовываться автономно, несмотря на политическую неопределенность и подвешенное состояние Восточного партнерства. Более того, в настоящее время она рассматривается и как геополитический приоритет — альтернатива китайской инициативе «Пояс и путь»[4] .
Торговый и энергетический коридор между Центральной Азией, Закавказьем и Европой, несомненно, отвечает общим интересам всех трех регионов и может рассматриваться как важная экономическая и политическая цель сам по себе. Однако укрепление транспортных и энергетических взаимосвязей само по себе вряд ли сможет заменить более широкую Восточную политику ЕС, поскольку по сути является лишь ее частью.
Кроме того, концепция «взаимосвязанности» в ее нынешнем виде страдает теми же недостатками, что и Восточное партнерство: чрезмерная нормативность (требование откорректировать ценности и внутреннюю/внешнюю политику в обмен на инвестиции, подход more-for-more, less-for-less), недостаточный учет интересов стран-партнеров, недостаточное финансирование и отсутствие основополагающей геополитической цели.
Таким образом, в отношениях с восточными соседями ЕС сохраняется определенный политический вакуум, который требует нового, комплексного решения. Нужно сказать, что эксперты — пока что вскользь — упоминают эту идею (см., например, отчет Варшавского форума по безопасности 2024 года «Продвижение политической повестки ЕС с помощью Веймарского треугольника», где такое решение называется «Новая стратегия расширения Европы»[5]). Данный вопрос заслуживает внимательного рассмотрения.
Несомненно, такая новая Восточная политика могла бы принести ЕС большую пользу. Однако для ее создания необходимо сделать значительный шаг вперед, а не вносить косметические изменения в старые решения. Кроме того, для того чтобы сделать этот шаг, было бы полезно сначала проанализировать существующий опыт и геополитические вызовы, ответив на следующие вопросы:
В чем заключаются недостатки Восточного партнерства и в какой степени его опыт и структура могут послужить основой для новой восточной политики?
Как новая Восточная политика может учитывать более широкий геополитический контекст, включая уязвимость в области энергетики и ресурсов, а также риски для безопасности?
Как можно расширить ограниченный спектр практических инструментов, имеющихся у ЕС, для противодействия мощной и агрессивной внешней политике России, а также изобретательной и ресурсной внешней политике Китая в Восточной Европе, Закавказье и Центральной Азии?
2. Восточное партнерство: его потенциал и недостатки
Восточное партнерство было создано как форум для содействия сближению с Восточной Европой и Закавказьем в период экономической и политической стабильности, с акцентом на демократические ценности, реформы и гражданское общество. Оно основывалось на предположении, что страны к востоку от ЕС заинтересованы в интеграции с ЕС и вхождении в его сферу влияния, что было отчасти верно на момент его создания.
Однако нынешняя реальность совершенно иная. Полномасштабная война на границах ЕС, в которой Северная Корея сражается на стороне России, в сочетании с растущим влиянием Китая в Азии заставляет восточных соседей ЕС пересмотреть свою внешнюю политику. В то же время сам ЕС сталкивается с четырьмя основными вызовами:
Агрессивная внешняя политика России: Россия вступила в жесткую конфронтацию с ЕС, которая приобретает черты гибридного конфликта.
Напряженность в отношениях с США: изменение приоритетов Вашингтона и использование односторонних тарифов в качестве инструмента экономического и политического давления осложняют трансатлантические отношения. Это привело к сдвигу в отношениях ЕС с США от сотрудничества к конкуренции, в том числе по таким вопросам, как Гренландия, мирное соглашение Украины с Россией и отношения со странами Закавказья, Центральной Азии и Китаем.
Внутренние политические вызовы: рост популярности антиевропейских партий в ЕС подрывает сплоченность и политическую стабильность.
Уязвимость энергетической безопасности: энергетическая зависимость ЕС усугубляется «зеленым переходом» и увеличением зависимости от поставок энергоресурсов из России. Результирующая нестабильность на мировом рынке подрывает экономическую конкурентоспособность ЕС.
На этом фоне неудивительно, что геополитические приоритеты меняются.
Например, в Восточной Европе Беларусь сближается с Россией, в то время как Украина и Молдова — с ЕС.
В Закавказье Грузия сближается с Россией, в то время как Армения улучшает отношения с ЕС, а Азербайджан проявляет самостоятельные геополитические амбиции.
В Центральной Азии растет стремление к многовекторной политике (Казахстан уже балансирует между Китаем, Россией и Турцией, другие страны Центральной Азии стремятся улучшить отношения с ЕС и США).
Эти сдвиги привели к появлению трех различных групп стран:
Страны, намеревающиеся вступить в ЕС: Украина и Молдова (и, возможно, Армения и Грузия, которые являются переходным случаем).
Страны, которые не заинтересованы во вступлении в ЕС, но в той или иной степени стремятся к экономическому и политическому сближению/сотрудничеству: Казахстан, Азербайджан, Узбекистан и Туркменистан. Эти государства не согласны с нормативным подходом ЕС, хотя могут принципы международных отношений, основанных на четких и справедливых правилах, которые предлагает ЕС.
Страны, открыто противостоящие интересам ЕС: Россия и Беларусь. Однако и Беларусь также может стать переходным случаем ко второй группе, если будут созданы соответствующие условия.
Важно подчеркнуть, что принципы и предложения Восточного партнерства в значительной степени неэффективны в отношении второй группе. Также Восточное партнерство не располагает инструментами для работы с третьей группой (сдерживание, «мир через силу» или другой подобный подход).
Между тем страны второй и даже третьей группы (например, Беларусь) можно считать с одной стороны критически важными, с другой стороны особенно уязвимыми для внешнего влияния. Их стабильность и процветание становятся все более важными для безопасности ЕС, особенно с точки зрения противодействия российской агрессии (например, Молдова и Беларусь), обеспечения поставок энергоресурсов и полезных ископаемых (например, Южный газовый коридор Азербайджана и Транскаспийский международный транспортный маршрут) и противодействия доминированию России и Китая (например, исключительная стратегическая и торговая роль Казахстана или совместный контроль над Черным морем).
3. Рекомендации по новой восточной политике
На основе краткого анализа, приведенного выше, можно сформулировать следующие рекомендации для новой восточной стратегии ЕС:
Использование дифференцированного подхода
Страны Восточной Европы, Центральной Азии и Закавказья разнообразны и сталкиваются с разными проблемами. К ним нельзя подходить по одному шаблону.
Больше прагматизма, меньше нормативности
Дифференцированный подход означает, что ЕС отдает себе отчет, что некоторые страны будут иметь больше общих ценностей с ЕС, другие — меньше. Однако это не должно препятствовать экономическому сотрудничеству и постепенному сближению в результате экономических связей.
Приоритет безопасности и обороны
Игнорирование вопросов безопасности и обороны в рамках Восточного партнерства сделало его партнеров уязвимыми перед агрессией России и гибридными угрозами. Для решения этой проблемы новая Восточная политика должна уделять приоритетное внимание целям и инструментам, направленным на обеспечение безопасности, для противодействия военной эскалации, кибератакам и дезинформации, обеспечивая устойчивость восточного фланга ЕС.
Усиление энергетической безопасности
Европа не может игнорировать проблему диверсификации энергопоставок и обеспечения стабильного доступа к редкоземельным элементам и другим ценным сырьевым материалам. Этим вопросам должен быть уделен наивысший приоритет.
Усиление сдерживания
В настоящее время все меры ЕС по сдерживанию России ограничиваются санкциями, попытками международной изоляции и поддержкой российской оппозиции в изгнании. Хотя некоторые из этих мер оказались эффективными, следует признать, что Россия действует гораздо более эффективно, например, используя методы информационной и психологической войны. Это означает, что ЕС необходимо адаптировать свой арсенал мер сдерживания.
Этот перечень рекомендаций, естественно, не является исчерпывающим и должен служить основой для дальнейшего подробного обсуждения новой Восточной политики ЕС.
[1] Deutsche Ostpolitik bis zum Überfall Russlands auf die Ukraine. В: Hansen, Husieva, Frankenthal [Hrsg.], Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine, 1. Auflage, Baden-Baden: Nomos. – S. 149.
